1986年12月8日，国家公布第二批38座国家历史文化名城，淮安县（现淮安市淮安区）名列其中。当年，淮安县申报“国家历史文化名城”历经曲折，在经济拮据时代开始的名城保护与利用，充满了挑战。名城的保护利用与有机更新，让淮安人文之光不断传承，让城市留住记忆，让人们留住乡愁，更让淮安人的获得感、幸福感倍增。

我国名城制度确立以来，城乡历史文化保护工作发展历程、制度

国家历史文化名城由来

国家历史文化名城，是1981年根据中科院院士、北京大学教授侯仁之，原国家城市建设总局城市规划局顾问‌‌郑孝燮，故宫博物院副院长单士元3位先生提议而建立的一种文物保护机制，是事关我国历史文化传承与人居环境改善的一项重大战略设计。关于这一机制的重大历史意义、实践价值和社会作用，已广为人知。它有效保护了我国的文化遗产，促进了各地的文化旅游，并为推动社会全面进步与文化持续繁荣，铺设了坚实的道路。

1982年2月8日，国务院批准北京等24座城市为第一批国家历史文化名城。由此，标志着我国历史文化名城保护机制的正式确立。11月，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国文物保护法》。该法第8条规定：“保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命意义的城市，由国家文化行政管理部门会同城乡建设环境保护部门报国务院核定公布为历史文化名城。”

这是我国第一部文物保护法，它为历史文化名城保护工作提供了法律依据。此后，国务院分别于1986年、1994年公布了第二批（38座）、第三批（37座）国家历史文化名城，连同第一批共99座。并分别于2001年至2023年间，增补43座。截至2024年12月，国务院共公布国家历史文化名城143座。

我国名城制度确立以来，所颁布的各项法律法规制度文件

起点

改革开放后，我国的社会主义各项事业重新启航。原淮安县委、县政府也开始重振旗鼓，大力发展经济，并着手重塑城市形象。淮安的文化复苏，也由此时开始，亦为日后创建国家历史文化名城埋下了伏笔。

对周恩来故居的修缮、布展与开放，是淮安在百废待兴后有关古城保护、名城振兴的起点。1976年1月8日周恩来同志逝世以后，淮安县委在广大人民群众的强烈要求下，准备对已存在不同程度损坏情况的周恩来故居进行维修。在获得江苏省委、淮阴地委和省建委的批复后，淮安县委、县政府紧锣密鼓地开启了周恩来故居的修缮工作。先后从报名的800余名木匠、瓦匠中，精选了260名技术熟练、手艺精湛的木匠、瓦匠参加修缮。故居于1979年1月8日周恩来逝世3周年的日子正式开工，至1月24日保质保量顺利完工。之后，在周恩来亲属的帮助回忆下，将故居基本恢复到1910年周恩来离开淮安时的原貌。为此，淮安县委、淮安县人民政府受到了江苏省委、淮阴地委的双重表扬。1979年3月5日，周恩来总理诞辰日这一天，周恩来故居正式对外开放。

周恩来故居修缮前后

中点

周恩来故居修缮开放后，来自全国的瞻仰者纷至沓来，无疑让淮安这座古城的城市知名度得以显著提升。淮安县委、县政府从此产生的社会价值中，洞悉历史文化保护的重要性，随之逐步启动相关规划，并陆续实施淮安城内外文化遗迹的保护与修缮工作。自20世纪80年代初起，淮安县启动了一系列名胜古迹保护修缮工程，这为日后申报国家历史文化名城奠定了重要基础。

对吴承恩故居的修缮开放，是继周恩来故居修缮开放以后，实施的第二个名胜古迹保护修缮工程。1982年10月6日，吴承恩故居经修缮布展后，正式对外开放。此后，淮安城内外的历史文化古迹，如同雨后春笋般逐一得到修缮。韩侯钓台、韩侯祠、胯下桥、漂母祠、文通塔苑、勺湖园、枚亭、淮阴市碑、梁红玉祠、关天培祠、刘鹗故居等等。这些历史遗迹修旧如旧，光彩再现，让淮安这座古城有了不再残破的文化“底牌”，可以面向全国去展现自己的文化软实力。而这些成果的具体推动者，便是从20世纪80年代初在淮安县城市建设局（1982年更名为淮安县城乡建设环境保护局）先后担任副局长、局长的潘正凡。

“淮阴市”碑修缮前后

关键点

1983年，国务院要求城乡建设环境保护部和文化部联合开展第二批国家历史文化名城的申报工作。1984年，国务院决定相关申报条件不仅局限于古代名城，扩大至近代革命名城等。对历史传统风貌保存较好，保留有完整历史建筑群、近现代重要史迹及代表性建筑群的城市，则进行加分。与此同时，时任淮安县城乡建设环境保护局局长的潘正凡得到此消息，敏锐地察觉到这一机遇将会给淮安带来前所未有的改变。

淮安市淮安区住建局原局长潘正凡

1985年2月21日，“江苏省淮安县县城总体规划技术鉴定会”在淮安举行。此次会议，有别于其他时期的城市规划审批会，是淮安县首次将历史文化名城保护方案，融入到县城规划之中。时任淮安县城乡建设环境保护局局长潘正凡，在获悉第二批全国历史文化名城正在开展申报工作时，特意将该规划中涉及淮安古城保护的部分拎出，以作为国家历史文化名城申报材料的重要组成部分。就在1985年当年，在南京市总统府举行的相关规划编制审批会议中，《江苏省淮安县县城总体规划》通过审批。

苏州市城乡建设环境保护局副总工程师俞绳方

规划通过后，潘正凡开始着手准备相关申报材料，并带着陈克宏一同前往他的家乡苏州市，找到了他的好友、苏州市城乡建设环境保护局副总工程师俞绳方，力邀其在淮安县城总体规划编制以外的国家历史文化名城申报方面，给予淮安全面、系统的指导。俞绳方是古城保护方面的专家，曾参与苏州市评选第一批国家历史文化名城时的诸多工作。有他参与到淮安的国家历史文化名城创建过程中，必定对此次申报工作起到重要作用。

为此，俞绳方亲临淮安，对淮安古城进行全面考察。并在结合文献史料、规划图绘、历史照片等资料后，系统梳理了淮安的历史文化特点与优势。他认为，淮安古城申报国家历史文化名城主要有5点优势：

1. 独特的“三联城”构造，在中国古城建筑史上具有一定特色；2. 人杰地灵，英雄豪杰辈出；3. 保留有很多文物古迹和一些纪念性建筑；4. 湖河水系很突出，即便是苏州、绍兴都达不到淮安城内的水陆面积比；5. 淮人自古具有潜心著述、热衷园亭、乐于行医、习尚游艺的特点。

俞绳方认为，淮安作为历史文化名城，是客观存在的。但要申报国家历史文化名城，还要上报江苏省、国务院批准。他认为，淮安很有基础，很有条件，但也存在一些问题，还需要进一步做一些工作，如文物的普查和鉴定，历史文化的发掘和考证等等。他还对怎样搞好历史文化名城的规划、城市河湖水系的治理和利用、重视景观设计等方面进行了具体指导。但也对镇淮楼在维修过程中，刻意改变形制、乱用色彩的做法提出批评。与此同时，他还将苏州古城在保护与建设过程中所走过的弯路提出，希望引起淮安地方的重视。

江苏省淮安县县城总体规划技术鉴定会文件汇编

1985年4月，在潘正凡的推动下，淮安县人民政府完成《关于请求批准淮安为历史文化名城的报告》，并将前期已修缮开放的大量历史文化古迹照片作为附件。在经江苏省人民政府同意后，随即向国家层面进行申报。之后不久，城乡建设环境保护部派出由11人组成的专家组，对淮安进行实地考察调研，并得到初步肯定。

11月初，国家历史文化名城申报工作已至关键的时间点。时潘正凡心急火燎，便想方设法联系上了国家城乡建设环境保护部城市规划局（司）规划处处长王景慧，向其了解淮安县此次是否能够获批的情况。但王景慧并不愿意透露相关信息，这让潘正凡心中忐忑不安。为防止意外发生，让淮安全县干群的美好期望落空，潘正凡立即向时任淮安县委书记曹楷、淮安县人民政府代县长张凯汇报，并连夜带上全套申报材料飞往北京。

关于请求批准淮安为历史文化名城的报告

潘正凡来到城乡建设环境保护部城建规划局（司）规划处，并在规划处办公室找到了王景慧。同时，他还在办公室3张桌子中的1张上，见到了《关于请公布第二批国家历史文化名城名单报告》的草案。果然，草案中的名单里，并未列入淮安县。于是，潘正凡向王景慧据理力争。但王景慧并未多说，直接将其带至城建规划局（司）赵士修局（司）长处。赵士修耐心向潘正凡进行解释，称十分了解淮安情况，且淮安足以够格成为国家历史文化名城。但第二批公布名单仅备批30座城市左右，而江苏省一次性就申报了多家，其他省份平均一个省仅上报一家。所以，淮安县被从江苏省申报的几座城市中拿掉，这还是集体研究后的结果。赵士修还表示，让潘正凡向县里汇报，争取在第三批申报时能够顺利通过。即便如此，潘正凡依然继续向赵士修争取，并诚恳表达了周恩来总理故乡全体干群的殷切期望。赵士修决定，为潘正凡安排次日与分管领导、时任城乡建设环境保护部副部长储传亨当面汇报，并争取机会。

1986年4月8日举行的全国城市规划工作座谈会（主席台左二为储传亨，右一为赵士修）

第二天，潘正凡带上全套申报材料，早早来到城乡建设环境保护部大楼。在储传亨办公室，他递上材料后，便从淮安县申报国家历史文化名城的艰辛历程、具备条件、专家论证以及城乡建设环境保护部专家组现场调研考察结论，逐一向储传亨阐述了淮安够格成为国家历史文化名城的原因及优势。储传亨在仔细翻阅材料后，被淮安人杰地灵的特点所吸引，韩信、梁红玉、吴承恩、关天培……特别是诞生了一代伟人周恩来总理。潘正凡随即以江苏省同样为县级申报城市的常熟为例，按所具备的条件，一一类比，并举出淮安历史上“盛产名人”的独特优势，以及名人所产生的影响力与社会贡献。储传亨在翻到关天培祠照片时，感慨他的英雄品质，并提到其手下部将陈连升以及他的战马绝不屈从英国侵略者的民族气节。潘正凡当即向储传亨介绍了“文革”以后淮安县对文物古迹的重视情况，并具体谈了修缮关天培祠时的主要做法与成效，获得了储传亨的认可。此次汇报交谈，潘正凡没有浪费一分钟时间，他努力地去讲好淮安故事，仅仅是希望淮安创建国家历史文化名城的历程，能够得到国家层面的认可。

东南大学建筑研究所所长、中科院院士齐康教授，国家历史文化名城研究中心主任阮仪三教授，先后来淮调研淮安名城保护情况

史学家、国家文物鉴定委员会副主任委员史树青来淮调研淮安名城保护情况及淮安名人故居现状

终点

大约半个月后，潘正凡接到了王景慧的电话。他提前告知潘正凡，淮安县符合第二批国家历史文化名城申报的各项条件，已列入上报名单，待呈国务院批准。此时的潘正凡，顿时如释重负，压力尽释。这一刻，他仿佛从漫长的束缚中解脱，心情无比复杂而又释然。

1986年4月24日，城乡建设环境保护部、文化部对全国各省、自治区、直辖市推荐的80个城市进行实地调研后，交由全国政协文化组和经济建设组专门进行讨论，并邀请全国历史、文物、考古、革命史、建筑、城市规划、地理等各界专家审议后，联合向国务院递呈《关于请公布第二批国家历史文化名城名单的报告》，并附《第二批国家历史文化名城名单》，共计38座历史文化名城报请国务院核定公布。即：上海、天津、沈阳、武汉、南昌、重庆、保定、平遥、呼和浩特、镇江、常熟、徐州、淮安、宁波、歙县、寿县、亳州、福州、漳州、济南、安阳、南阳、商丘（县）、襄樊、潮州、阆中、宜宾、自贡、镇远、丽江、日喀则、韩城、榆林、武威、张掖、敦煌、银川、喀什。

1986年12月8日，国务院同意城乡建设环境保护部、文化部《关于请公布第二批国家历史文化名城名单的报告》，下发《国务院批转建设部、文化部关于请公布第二批国家历史文化名城名单报告的通知》（国发〔1982〕104号），要求各地、各部门要按照《中华人民共和国文物保护法》《国务院批转国家建委等部门〈关于保护我国历史文化名城的请示〉的通知》（国发〔1982〕26号）的要求，切实做好历史文化名城的保护、建设和管理工作。

消息传到淮安，潘正凡立即通知陈克宏等同志，将国务院的批文复印数份，张贴在淮安各个景区门前，让更多的群众了解这份来之不易的荣誉。顿时，喜悦之情，在淮安大街小巷中传播，仿佛连空气中都充满了甜蜜的芬芳。

1987年，又传来好消息，淮安县撤县建市，给淮安的未来发展，提供了更大的契机。此后，淮安市通过印发《淮安市文物古迹保护目录》、张贴保护公告、立保护牌（碑）等，加深广大群众对文物古迹的了解，不断提高全民的文物保护意识。在历次城市总体规划修编中，将《历史文化名城保护规划》作为城市总体规划的重要章节，先后编制了《淮安历史文化名城保护专项规划》《河下古镇历史街区保护规划》《驸马巷—上坂街历史街区保护规划》和老西门大街、双刀刘巷、太清观街、县东街及东岳庙5个历史地段专项保护规划，对古城格局、河湖水系、建筑高度、色彩平衡、景观环境等进行控制性规划。对传统风貌、历史街区、历史地段、文保单位、地下文物、历史建筑、古树名木和非物质文化遗产等进行保护性规划。

国务院批准文件、公报

国家历史文化名城的光环，不但让今天的淮安区从中获益，也让整个淮安市获得了巨大的文化增益，并逐步建立起具有自身特色的文化名城保护体系。

（口述：陈克宏，淮安市淮安区文联副主席、名城申报亲历者；整理：张璞，淮安市政协特邀文史委员；

文章来源：“方志淮安”微信公众号）