中国食盐生产历史源远流长，行政管理也随之产生。在元代之前，盐政管理体制历经了频繁的调整与变更，直至元代以后，才趋于规范化和系统化。自元代开始，蒙元政权便在两淮地区设立正三品官职的两淮都转盐运使司，以负责食盐的产、运、销。到了明代，盐业方面基本实行官督商销的制度。明代建立之前，朱元璋就已经重视两淮盐务。在其率领明军尚与元军张士诚部交战之时，于元代至正二十六年（1366）二月沿用元制设置两淮都转盐运使负责两淮盐务，“太祖初起，即立盐法，置局设官，令商人贩鬻，二十取一，以资军饷。”明代建国后，在全国先后设立了六大盐产区，分别是两淮、两浙、长芦、山东、福建、河东。每个盐产区分别设有都转盐运使司进行管理。另外，还有7个小型产盐区，只设盐课提举司。清代沿袭明制，但列入的产盐地区有所增加。除当时蒙古、新疆之外，内地又增加了奉天、广东、四川、云南、陕甘5个盐产区，共成立11个都转盐运使司和7个盐课提举司。户部为管理全国财政收支机构，盐业方面的事具体由其下属的山东清吏司负责，掌全国盐课核销请引及稽查各地盐税入库等事务，但并不掌管全国盐政之权。主管盐务的各地都转盐运使司，则都建立有一套完整的运行体系与系统。在盐运使和盐法道之上，朝廷每年还派出一名巡盐御史专督其事，亦称“盐政”。

清代两淮都转盐运使司署图（位于扬州府城新城）

两淮都转盐运使司署（扬州）

该署初于明代洪武元年（1368）驻节泰州（时属扬州府）城内州署以东，后于洪武三年（1370）迁至扬州新城。主掌两淮地区食盐生产、行销等事宜，下设通州（即今南通市，时属扬州府）、泰州、淮安3个分司及各盐场课司、盐仓等机构，受巡盐御史及盐法道监督。两淮都转盐运使司“设都转运使，从三品；同知，从四品；副使，从五品，皆各一人；判官，从六品，无定员；及经历司经历、知事、各盐课司、盐仓、批验所大使、副使等职。同知、副使分司进行管理，总于都转运使”。盐运使主要负责两淮地区盐场食盐的运销、征课，钱粮的支兑、拨解，属官的升迁、降调，私盐案件的处理与缉私考核，并按时向两淮巡盐御史汇报盐务。通州分司负责管理丰利、马塘、掘港、石港、西亭、金沙、余西、余中、余东、吕四10座盐场及其对应的10座盐课司与各盐仓。该分司署初设于通州西城，后于正德十四年（1519）移驻至通州石港（今南通市通州区石港镇）。泰州分司负责管理栟茶、角斜、富安、安丰、梁垛、东台、何垛、丁溪、小海、草堰10座盐场及其对应的10座盐课司与各盐仓。该分司署初设于泰州城北关，后在驻节泰州城内的两淮都转盐运使司署迁往扬州，继废盐运广盈仓后，泰州分司署也随之迁往东台场（今东台市安丰镇一带）。淮安分司负责管理兴庄团、临洪、徐渎浦、板浦、莞渎、庙湾、新兴、伍祐、刘庄、白驹10座盐场及其对应的10座盐课司与各盐仓。该分司署初设于安东县（今淮安市涟水县）东城坊，于清代康熙年间在淮安府城西北河北镇建立行署，并在雍正年间迁署于此，后又移驻于其以南侧河下。乾隆二十四年（1759），该署移驻海州（今连云港市）板浦；乾隆二十八年（1763），淮安分司更名“海州分司”。从明初至清末盐政停止间，两淮都转盐运使司所辖3个分司各司其责，所辖盐场、盐仓或巡检司因时期不同，则会有所调整。

明清时期，位于扬州新城内的两淮都转盐运使司署，下设淮安府治山阳县（今淮安市淮安区）的办事机构主要有4个，除盐务行政机关——淮安分司署外，还有淮北监掣同知署、淮北盐引批验所大使署与乌沙河巡检司署等。此处“淮北”是一个特指地名，即这些官署的驻地——淮安府城西北的淮北镇，简称“淮北”。后改为河北镇，简称“河北”。清代乾隆《淮安府志》中，河北镇（今淮安市淮安区河下街道河北村）与平河桥镇（今淮安市淮安区平桥镇）、车家桥镇（今淮安市淮安区车桥镇）、板闸镇（今淮安市生态文旅区）、清江浦镇（今淮安市清江浦区）、汊河镇（今淮安市洪泽区岔河镇）并列为山阳县（今淮安市淮安区）六大镇，相当于一座小型城池。

清初两淮都转盐运使司淮安分司署图

两淮都转盐运使司淮安分司署

该署行政长官为盐运使司副职官员，常由盐运同知、副使、运判等担任。在《清史稿》中，就记录了这些“运同，运副，运判，掌分司产盐处所，辅运使、盐道以治其事”。明代嘉靖《两淮盐法志》中记载的就更为具体：“判官掌治分司盐筴之政令，督诸场使，促程课，理积逋，岁巡季历，以稽其课之多寡，官之勤惰，而惩劝之。凡驵侩侵渔，悍玩圮族者，则治之以法。而又以时检校巡司，杜缉私贩。凡灶情、商隐、士蔽、官邪，得于睹闻昔，悉达之总司，而入告于御史焉。”总的说来，分司行政长官的主要职责就是管理所属盐场的产盐、收税、验票、支盐、清税以及考核所属官吏、处理盐务纠纷、检查所属巡检司、防范食盐走私等事务。因为权力很大，所属盐务官吏、各类盐商便都要围着他转。因此，淮安分司署设在安东县时，安东就成了盐运枢纽和集散中心；分司署迁至淮安府城周边时，淮安府治山阳县就成了盐运枢纽和集散中心。明代书画名家文征明的曾孙、天启二年（1622）壬戌科状元文震孟在他的《安东县创筑城垣记》一文中描述万历四十六年（1618）时写道：“行鹾御史臣龙疏请于朝，谓淮北盐贾集于安东者，每岁不下二十万，得城则商资安，商安而邑民富”“安东为河、淮入海之路，淮北锁钥，百万盐筴辐辏于此。”那时许多盐商都聚集在安东，还有不少人都入了安东县籍。淮安分司署于清初迁至淮安城北河北镇，后南迁至河下。盐商们亦紧随其后，陆续从安东县迁往山阳县，并成为淮安盐商的主体。

淮所掣盐图

淮北监掣同知署

该署职能原由淮安分司负责，时淮安分司署尚驻节安东县，但已在府治山阳县河北镇建立行署，同与淮北盐引批验所行监掣之事。这期间，可能由淮安府的一位佐贰官（副职官员）负责过一段时间。淮安分司署迁来淮安后，与淮北盐引批验所大使署一同驻节河北镇，但监掣工作仍由分司负责。乾隆二十五年（1760），上驷院卿高恒兼管两淮盐政，经他奏请，淮北即仿淮南批验所之例，单独设立监掣同知掣盐，并作为实缺，“吏部议覆准设淮北监掣同知，所有淮所大使以及淮北巡缉事宜，统归淮北监掣管辖。”淮北监掣同知原同为盐运使副职，要高出批验大使官阶许多，他便鸠占鹊巢，占了淮北盐引批验所大使署，并让批验大使“附驻其旁”。

引盐渡河图

淮北盐引批验所大使署

该署与淮北监掣同知署职责基本相同，且后来还在同一处办公。它在淮安曾驻节过几处位置。先是位于淮安坝，明代中期名臣王琼在其《漕河图志》中记载：“淮安坝在新城西北七里淮岸之南。”嘉靖《两淮盐法志》中又载：“安东县南六十里支家河头，淮北诸场盐必榷于此，始货之庐、凤、河南。旧所基在淮南岸，当河冲流，弘治间再圮于水，费帑藏七千金筑之。正德辛未复圮焉，御史（刘）绎乃从商议，请移于北岸”。这个“支家河头”即指支家河的最南端终点，就是淮安坝。后移驻至河北镇西里坊，即淮安坝的斜对面。改换地点的原因是因为淮安坝处“岸高水低，难为船运”，且“私盐难禁”。清代光绪《重修两淮盐法志》中还记载：“淮北监掣同知署，旧在淮安府山阳县北门外七里淮北镇之西里坊，淮北批验所大使署在监掣同知署内之右，乌沙河巡检署即在淮北镇之东里坊，均于咸丰十年（1860） 毁于捻军，迄未建复。今官赁民屋以居。”淮安文人杨庆之在其《春宵呓剩》中也是如此记载：“郡城盐河北西里，旧有批验厅、同知署，盖盐引至此，其官批发核验。”之后，该署又迁至河下绳巷因案罚没的程梦鼐豪宅懋敷堂之中。其行政长官为大使，“秩正八品，专掌水商赴淮买运后，申请给发水程运票、引皮、到日订封引目，钤盖印信，给商领运。每季分别口岸，造具运过纲盐商名引数，申司呈院，颁发江南、河南两盐法道查照督销。”但批验大使工作是有人监管的，即所谓“监掣”。

乌沙河开行图

乌沙河巡检司署

该署原驻节安东县安东坝，亦称安东坝巡检司。其行政长官为巡检，“掌盘诘盐引之政令，凡商盐赴掣，各候验于桥坝下。淮南盐船泊湾头桥，淮北盐船泊安东坝，查无私夹，乃籍其舟次，以上于使司而放之行。其有犯禁私鬻者则举其货，系其人，以候所司之究核。月终令以所获之绩，比较于所隶分司，分司季终则以其有无多寡，请于御史行赏罚之令焉。”“湾头镇、安东坝二巡司，专主验放商盐，兼诘私贩”。乾隆二十九年（1764），安东坝巡检司迁至山阳县乌沙河附近，遂更名为乌沙河巡检司。巡检“专掌淮北纲食引盐皮票，到日查明引数，填注日期挂号，督率巡役、巡船、水手催趱引盐，严稽夹带，并查拏爬窃窝囤，及酗酒赌博打降等事。永利、裕民二闸，亦归管理”。

两淮盐场分布示意图

管辖盐场

淮安以其独特的地理位置，自先秦以来一直都是国家重要的盐产区和盐业管理中心。唐宝应元年（762），刘晏任盐铁使时，年煮盐60万担，淮盐产量占江淮食盐总产量的三分之一。唐宋时期，楚州属县盐城（今盐城市）就有“盐亭百二十三”。明清以后，淮安府继而成为两淮地区的核心盐产区。如据明代嘉靖二十九年（1550）数据统计，时两淮盐区总引额705,180引，实征引额696,030.5引。其中，淮安分司总引额290,050引，实征引额288,070.5引。淮安实征占两淮盐区实征引额41.39%。所属淮北、淮南各5座盐场，实征分别占淮安分司实征引额的60.80%与25.16%。

明代以后，苏北地区只设二府一州。二府即指淮安府与扬州府，时淮安府辖11个州县，扬州府辖10个州县。一州即徐州（直隶州），明代时还未升府，只辖丰、沛、萧、砀4个县。明清时期所指两淮，亦以淮安府境之淮河为界，将苏北地区一分为二，形成淮北与淮南两个地区。两淮原有盐场30座，其中淮安占有10座，分别位于淮安府所属的海州（今连云港市）、安东（今淮安市涟水县）、山阳（今淮安市淮安区）、盐城（今盐城市）等州县（包括清代新建的阜宁县）。由北至南，分别是兴庄团、临洪、徐渎浦、板浦、莞渎、庙湾、新兴、伍祐、刘庄、白驹10座盐场。因淮安府境横跨淮河南北，兴庄团、临洪、徐渎浦、板浦、莞渎5座盐场则位于淮北，庙湾、新兴、伍祐、刘庄、白驹5座盐场则位于淮南。明代嘉靖《两淮盐法志》中，亦对这些盐场有着较为系统、详细的记载。

兴庄团场。即天赐场，旧在海州惠泽乡，后迁赣榆城东，更名兴庄团。“距分司三百四十里，使司七百七十里。东临海，西界赣榆，南接临洪，北据分水岭。”共设有4座盐仓，即正仓、范家口团仓、三墩坡便仓与七里便仓。

临洪场。该盐场“距分司二百四十里，使司六百七十里。东薄海，西据马蹄山，北界赣榆，南抵新坝”。共设有3座盐仓，即正仓、浦北便仓与东官团仓。

徐渎浦场。该盐场“距分司三百七十里，使司七百五十里。在朐山东北，临洪东南，海关渡口之北，四面阻海”。共设有5座盐仓，即于公仓、大义仓、东石仓、西石仓与白现仓。

板浦场。该盐场“距分司一百五十里，使司五百二十里。东、北滨海，南带祝项河，西控涟河”。共设有4座盐仓，即南仓、北仓、东新团便仓、东临海团便仓。

莞渎场。该盐场“距分司一百二十里，使司五百里。东薄海，西抵大湖，南带遏蛮河，北据芦石山”。共设有3座盐仓，即一图便仓、二图南便仓、二图二便仓。

庙湾场。该盐场“距分司一百六十里，使司五百四十里。东、北际海，西控淮，南抵盐城，东南连于新兴”。共设有3座盐仓，即新仓、旧仓与便仓。

新兴场。该盐场“距分司三百里，使司三百六十里。东薄海，西据杜家冈，南界盐城，北连庙湾”。共设有2座盐仓，即正仓与便仓。

伍祐场。该盐场“距分司三百七十里，使司三百三十里。东薄海，南接刘庄，西、北界于盐城”。共设有2座盐仓，即正仓与便仓。

刘庄场。该盐场“距分司三百七十里，使司三百二十里。东北阻海，北连伍佑，南接白驹，西界盐城”。共设有2座盐仓，即旧仓与新仓。

白驹场。“距分司三百八十里。东、北界于刘庄，东、南界于草堰，西抵兴化海沟河”。该盐场共设有2座盐仓，即东仓与西仓。

两淮盐场历史上曾有过多次撤并或重组。如明初淮安分司只辖9座盐场，至嘉靖《两淮盐法志》中记载时，即增加至10座。清代康熙十七年（1678），徐渎场并入板浦场；雍正六年（1727），临洪场与兴庄团场合并为临兴场。乾隆元年（1736），这是两淮地区盐务机构大变动的一年，两淮各盐场进行了大规模的裁撤、合并、拆分和改变隶属。如淮安分司所属淮南地区的庙湾、新兴、伍祐、刘庄、白驹5座盐场，改由泰州分司管辖。之后，莞渎场改并为中正场。至此，淮安分司仅存3座盐场，且全部位于海州（今连云港市）境内，这也为乾隆以后淮安分司移驻海州并更名为“海州分司”埋下伏笔。

（作者：刘怀玉，文章来源：“文史淮安”微信公众号）