艾默生说过，“城市是靠记忆而存在的”。城市中的历史文化遗产承载着城市的文化基因，折射着其精神特质物质。文化遗产与非物质文化遗产作为历史的一部分，也都是社会全体的共同财富。随着文化遗产管理的内涵不断变化，在不同时期公共社会资源效益涉及到经济、社会和生态方面效益，其中社会价值日益凸显。在近些年盱眙城北棚改区的过程中，政府主要是立足于追求公共资源公益性，使越来越多的公民享受到城市公共资源，得到公平的城市服务。

一、盱眙县城北棚改区文化遗产管理概况

（一）棚改区改造与历史文化街区建设

盱眙县城北片区历史悠久，人口密集，盱眙古城址、文庙明伦堂、淮河古堰、部分古井、古桥、老街巷等文化遗存众多。整个城北地区的棚改工程，分两期进行。一期房屋征收范围为沿淮河及翠屏别墅至山口门的山体老住宅区，涉及2055户，约20万平方米；二期房屋征收范围为大中巷北侧至翠屏别墅的山体老住宅区，涉及563户。这两个阶段的房屋征收总额是该地区历史上最高的。经过政府部门组成的拆迁工作组奋战、加上挨家挨户宣传发动，加上自下而上征收、跟踪督办、惠民政策等措施，被征收户在7天的宣传期内订立了房屋征收协议总计几千户居民完成房屋征收。

（二）盱眙县城北文化遗产概况

自2016年县政府启动了城北棚户区改造项目启动，城北传统文化遗产保护工作也开始了。

1.物质文化遗产：

棚户区改造过程中也在对老城区地下遗存进行勘探发掘：

初步确定了南宋时建造城墙（见图1-1）：城墙包围天台山、上龟山、第一山、戚大山、象山、天龙山，墙厚15-22米，外包3米厚石墙，调查和考古发掘的结果可以看出，目前城墙遗址总长度约为8.11千米，城墙依山势所建，墙体呈梯形，下宽上窄，位于山体的半山腰，现存高度及宽度不等。残高约3.5~7米，从破损的断面上观察，其构造基本一致，主要是内侧用土夯筑而成，外侧用长方体条石堆砌而成，使用了以糯米浆和石灰等混合而成的黏合剂，砖块间连接紧密，难以分割，城墙砖块大小不一，均为长方体砖石，砖块大的长约120厘米，宽约60厘米，小的长约50厘米，宽约20厘米，亦有部分因自然风化和坍塌形成的碎砖，数量较多，砖体未发现铭文及纹饰。城墙在山体转角处筑有凸出墙体的圆形瞭望台，目前共发现尚存四处大小不等的疑似马面（瞭望台）建筑。出土标本较少，有瓷片、陶片、钱币、滚石、装饰性建筑构件等。瓷片有青瓷、窑变瓷，无完整器，器形以碗、盏为主。钱币为铁钱，锈蚀严重，钱文不识。滚石为火山岩石，外表疏松多孔，可以推测来自本地的仇集清平山。

城墙外400米处宣化村，发现一处南北朝到唐早期建筑遗址，现发掘近1000平方米，涧沟渡发现了“净土庵（慈母庵）”院门石雕门额、“福慧泉”砖雕井额、“三星桥”遗存及清康熙十四年石碑。对藏兵洞进行初步发掘，发现其入口高约3米、宽2.2米，此洞据《盱眙县志稿》记载，为宋代盱眙郡守霍篪所修，称之东山洞，市民反映，此洞从涧沟渡通到老盱中门口，长约1公里左右。勘察过程中锁定了涧沟渡等重点文化遗产，经整理比较，推荐历史建筑45栋。在此基础上，盱眙县有关部门结合历史文献和现状进行了详细研究，初步复原了眙眙古城的布局结构。划定了历史地段，明确了接下来的挖掘的中心任务及范围，后来在旧城改造中得到有效修缮和保存。

2.传统文化习俗等非物质文化遗产

通过历年的非物质文化遗产项目普查，盱眙发掘整理了一批重要的非遗项目及分布状况：盱眙县民间文学、传统音乐、传统美术、乡风民俗资源比较丰富，而城北老城区地处淮河和第一山旁，孕育了大量富有鲜明地域色彩的非物质文化遗产。以黄梅戏为例，1991年江苏省新剧目观摩演出中，现代戏《情牵果园》荣获“双优”一举夺得七项九个大奖，在棚改启动之后，特别对老城区范围内有价值的老物件、历史建筑构件进行整理，为后期历史街区修建提供更多有价值古物，已收到包括牌坊石构件、雕花抱鼓石、王氏祖宅砖雕、汪孟棠家族分书、王锡元科举文章等280件。老北头民俗文化展的开启，更是为作为盱眙故城所在地的城北片区打开老住户的群体记忆之门。

二、盱眙棚改区文化遗产管理的实践做法

（一）确定文化遗产的管理体系

如今我国的文化遗产保护大体上是按照行政区划层级自上而下、分级管理的结构体系。 盱眙县历史悠久，在这个结构体系当中处于中下层，其历史文化遗产保护工作开始得较周边县城早，在旧城改造区文化遗产管理方面不输江南等周边城市。就盱眙县区域内的文化遗产为例，我们把盱眙县城北棚改区下的文化遗产主体划定为两个历史文化街区为基础研究盱眙老城区的历史地位和现实状态。

建立相互配合的管理横向层级单位。建设方配合文化局、住建、自然资源局、规划和设计部门等，做好古遗址的调查与勘探发掘工作，文化局安排工作人员挂靠南京市考古研究院申请考古执照，科学规范的对涧沟渡慈母庵遗址、三星桥遗址、丰登桥遗址、地下涵道遗址和古城河遗址进行进一步考古发掘，揭示其真实面目，还原历史原貌，为恢复该地区历史原貌提供有价值的依据。

（二）确定监管监督方式

在文化遗产的管理方式方面主要是有权力机关监督和民众监督两方面。从改造项目的实施、整体规划的编制、发展战略的定位等方面盱眙县的人大代表们进行了全程指导和监督，参与编制和修订棚户区地块改造规划，针对文化遗存的保护与合理开发、城北片区重点历史文化景观的打造等提出了建议。盱眙县在棚改区改造和历史文化街区建设过程中创新了监督和管理方式，一定程度上实现了旧城改造工作拆迁安置过程的法治化与透明化，进一步促进了市民文明素养和遗产保护意识的提升。

三、老城改造中的文化遗产管理对策

文化遗产进行管理所遇到的问题有所不同、处理的方式有所不同，因而每一代人都需要以历史作为进步的基础与走向未来的参照，城市的文化遗产便是很好的参照系， 因此我们应加强老城改造中的文化遗产管理，努力寻求城市文化遗产保护传承利用的合理对策，为盱眙、淮安等地老城改造中的文化遗产保护管理提供借鉴。

（一）构建公众参与、社会支持的治理机制

1.建立自上而下的领导责任制

可以借鉴生态部门的一票否决式考核模式，或者贯彻垂直领导制度，从中央开始，设立文化旅游部下属的非物质遗产司、国家文物局下属的机关合并成立文化遗产局为文化遗产的最高行政机关，其职责是对监督管理各层级文化遗产并监督督查地方政府对属地文化遗产进行合法合规的保护传承和利用，一直延伸到乡镇。此外还负责文化遗产保护、修复和产业化经营的宏观规划和监督管理。

2.构建政府与市场的协同机制

历史文化遗产的保护过程当中，政府自身虽然起到主要作用，但是却有着十分明显的局限性，而市场中的各项主体可以合理利用资本缓解政府财政紧张政府在这一过程中可通过给予适当的优惠政策等方式因势利导，让市场和政府在历史文化遗产管理工作中形成合力。 

3.构建市场与社会的协同机制

随着社会主义市场经济体制的逐渐确立和完善，文化遗产的保护主体由单一变多元，很多利益集团和民众团体都能参与到保护中来，而成熟的市场开发主体和负责是社会主体的协作保护管理不失为一种有效路径。

4.构建文化遗产问责与监督机制

要建立文化遗产责任追究和监督机制，设立相应的文化遗产监督部门，对各级贯彻情况进行垂直管理直接监督，确保汇报真实性。文化遗产保护部门会同各级纪检监察机关要坚持问题导向，强化组织领导，形成工作合力，坚决查处重大案件，确保工作取得实效。

（二）扩大文化遗产保护的投入机制

1.加大县级政府文化遗产管理财政投入

建立常态化的文化遗产政府专项资金投入增长机制，财政系统应在每年编写预算前核算文化遗产专项资金数字，并在下一年进行比对，确保符合预期增长。

2.拓展文化遗产管理经费来源渠道

建立专项保护基金，规定专款专用。广泛吸纳社会资金同时，让公众变为投资者，引导其更加关注遗产保护传承利用。让保护成本由社会兜底，还可以试行采用国债资金解决问题。

3.明确文化遗产财政预算增幅

确定文化遗产经费在财政收入中的比例，落实好《文物保护法》国家用于文化保护的财政拨款随着财政收入增长而增长的规定。确定政府文化遗产投入经费监督机制，监督各级政府承担遗产保护责任，保障公共财政对文化遗产的投入，必须与明确的监督机制相结合，包括文化遗产经费投入应列入年度预算，建立规范的文化遗产投资支付制度，建立健全地方政府文化遗产投资的财务评价和奖惩激励约束机制，等等。确保文化遗产的投入具有预算法律保障，以明确县级以上政府对文化遗产保护管理经费投入的责任与义务。

（三）进一步完善文化遗产保护法律体系

1.引入先进立法理念，制定配套专项法律条例

借鉴其他领域成熟的立法技术，并彻底解决《文物保护法》创设的保护体系因对文物保护认识不足、立法落后，导致频繁发生文物遭受严重损害的现实。保护遵循真实性和完整性，不改变文物原状的原则，并纳入法律规定。

2.增强文化专门执法队伍

首先要设立专职机构，可试行创立专门的文物警察队伍，专门警察队伍也可以依据地方专项法律法规，各级文化主管办局要定期组织开展对其工作领域内的非物质文化遗产普查，对发现的问题及时化解。

(四）多渠道全面利用文化遗产

我们在保护传承传统文化遗产的同时，应该注意到单纯的建筑的旅游功能之外的用途。我们应该在改变传统建筑功能，增加服务内容等方面着手，使得传统建筑等文化遗产实现全面利用，也应开通文化遗产创新利用体系，更为合理利用文化遗产。尤其是文化遗产场馆的利用要进一步创新，如盱眙县黄牌街历史街区可以在一些房间类增加藏书功能，阅读分享场所功能，增加服务内容。

作为江苏经济欠发达城市，盱眙县棚改区文化遗产管理的实践，启示我们：地方政府等主体应共同致力于历史文化遗产管理这一实践，努力克服资金短缺、传承基础不牢、规划缺乏特色等短板，通过调研普查确定范围并及时确定文化遗产的保护价值，以创建历史文化名城为标准第一时间规划历史保护街区，全程接受舆论和群众监督，通过三个基本环节即良好的保护措施、挖掘文化内涵及传承和利用来达到在保护传承的基础上充分利用，推动旅游开发，服务大众居民，以实现文化遗产的永续留存。

(作者:蔡一帆  单位：盱眙县鲍集文化站）