时洪兵

 

党的十八大以来，中央更加重视农业农村工作，坚持把解决好"三农"问题作为全党工作的重中之重，坚持工业反哺农业，城市支持农村和多予少取放活方针，不断加大强农慧农富农政策力度，深化农村改革，破解"三农"难题，积极推进农业现代化，提高社会主义新农村建设水平，农业农村发展取得历史性成就。

但是，农业农村发展的现状离习近平总书记强调的"中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富"仍有较大差距。小康不小康，关键看老乡，农业还是"四化同步"的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。

党的十九大提出坚持全面深化改革，实施乡村振兴战略，建设"产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕"的现代新农村，坚持农业农村优先发展，这是新时期深化农村改革政策的历史性转变。从新中国建立开始，国家通过强制的计划手段保障工业优先发展，农业支持工业、农村支持城市，城乡之间形成难以逾越的鸿沟；改革开放以来，国家通过计划和市场两种手段，推动农村劳动力、土地等各种资源向城市转移，促进了城市化发展，城乡差别仍然突出。坚持农业农村优先发展，将突破现有政策，为新时代农业农村发展提供保障，为农业农村现代化带来更多红利。是促进社会公平正义，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，减少城乡差别的必然选择。

当前，我国发展不平衡、不充分的问题在乡村最为突出，乡村振兴，要做的工作很多，应该从基础性工作入手，从群众看得见、有获得感的事情入手----从农村集中居住破题，推动解决农业农村发展过程中一些突出问题。

农村居住分散，基础设施投入面广量大，难以全覆盖；有的地方劳动力转移，空关户较多，基础设施需要地方配套，或农户自筹配套，基层积极性不高；有些基础设施配套占用少数农户土地，协调难度大。农村集中居住，可以大大减少基础设施投入的范围和数量，有效解决农村基础设施和民生领域欠账较多的问题，实现农村节约集约发展。

农村集中居住，原有的宅基地、自留地、取土塘整治复垦，可以增加耕地面积，保障存粮于地。宅基地复垦，节约的建设用地，为城市化发展提供了土地储备和发展空间。新增建设用地指标有偿使用，还可以为集中居住提供资金保障。

农村集中居住，零散村庄搬迁，实施土地整理，可以促进土地流转和规模经营。土地的规模经营，有利于明晰农田水利配套实施的产权，提高农田配套效益；有利于农业投入，推动农业机械化和农业现代化。

农村集中居住，改变了原有祖祖辈辈以家族、血缘为纽带的自然村落、自然集群，不同组、不同村的农户居住在一起，需要以城市社区的治理模式实现自我管理，管理的内容、方式都将发生改变。而体现农村集体土地所有者身份的村民小组仍将长期存在，赋予村民小组法人地位也将水到渠成。随着土地流转，农户作为土地承包者将以承包面积成为以村民小组为单位成立的股份合作组织的股东，农户承包土地的地点已经不重要，股份将成为农户实现财产权益的依据。管理社区化（人）、经营公司化（地）将成为未来农村治理体制、机制改革的方向，有利于加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系。

农村集中居住，有利于改善环境，提高居住质量，是美丽乡村建设重要组成部分，是全面建设小康社会的应有之义和物质基础，是城镇化和现代化的必由之路，既是经济发展的结果，也是经济发展的动力。市委市政府从淮安的实际出发，以集中居住为抓手，提出优化资源配置，改善人居环境，促进乡村振兴，用3—5年时间，建设300个农村新型社区、打造100个美丽乡村、引导10万农户进城入镇，基本实现一般村有条件的农户全部集中居住。高标准、高质量的完成这项工作，需要扎实苦干、不懈努力。

一、围绕高质量发展，完善乡村建设规划

乡村振兴，规划是基础。农村集中居住，建设美丽乡村，要在已有多规合一的规划基础上进一步完善乡村建设规划，围绕"产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕"和省委"两带一区"发展要求，优化城镇体系规划和发展村庄的详规。以集中居住推进城镇化、城市化，形成中小城市、小城镇、发展村庄合理分工、功能互补、协同发展的格局。

乡村振兴，生态宜居是关键。规划应突出田园特色、水乡特色、江淮文化底蕴；彰显农村自然风貌和人文特色，形成聚散相宜、规模适度、错落有致的形态风格；坚持传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽乡村，加快构建更趋合理的生产、生活、生态发展空间。不能把集中居住点建成"城中村"，不能把"城市病"带到农村。

中心镇和规划重点村和特色村规划起点要高、建筑要美、环境要优、功能配套要全，要有城市的广场、游园和绿地；有现代生活必需的水、电、气；有文明生活追求的村民活动中心、农家书屋等文化设施。重视公共基础设施配套，强化地下管网建设，实施雨污分流，强弱电线路入地，提高绿化率，降低容积率。按照一号文件提出的继续把基础设施重点放在农村，加快农村公路、供水、供气、环保、电网、信息、广播电视基础设施互联互通。

二、突出重点，全面完成阶段性目标

根据已有的规划，全市18580个自然村，规划发展村庄2518个，一般村 16062个。农村集中居住，有了积极探索，总结了许多经验，是推动农业农村现代化的基础性工作，是一项功在当代、利在千秋的好事，急不得也慢不得，应突出重点地区，全力推进。

集中居住，开发园区先行。国家、省级工业、农业开发园区，乡镇工业集中区自身发展需要空间，建设用地需求量大，在规划范围内先行拆迁、集中居住更具现实性和可行性。 随着经济发展，省级以上经济开发区规模迅速扩大，成为城市的新城区，为了集聚人气，为开发区发展提供劳动力支撑，鼓励开发区与乡镇土地整理挂钩，乡镇土地整理新增建设用地由开发区使用，拆迁户在开发区安置，一步解决农村劳动力到城市就业和安居问题，更有利于抑制城市房价。

集中居住，国家、省确定的重点中心镇先行。城镇处于城市之尾、农村之首，既是落实国家政策最基础、最直接、最有效的平台，也是信息化、工业化、城镇化和农业现代化的重要载体。重点中心镇是农村发展的重点，乡镇区划调整后，其地位将更加凸显，承载着集聚人口、产业，满足群众更高的收入、更好的生活环境、更均等公共服务等期盼，应重点规划、重点推进。

集中居住，规划发展村庄先行。规划发展村庄是规划保留、有特色、有基础的村庄，是彰显田园风貌、特色文化、传承农耕文明和发展休闲农业、乡村旅游的载体。完善规划，做好基础设施配套和公共服务设施，建好发展村庄吸引和集聚更多的农户，具有积极的引导示范作用。

集中居住，有积极性农户优先。以县区为单位，制定统一的农村房屋拆迁、宅基地有偿退出补偿标准。对于没有纳入整乡、整村整体推进，居住在一般村庄的农户，有改善居住条件的需求，或需要翻扩建的，支持到集中居住点落户。

集中居住，不能遗忘困难群体。困难群体居住条件普遍较差，改善居住的迫切性更强，可以通过贷款贴息等措施解决一般困难户集中居住问题；通过与政府共有产权的方式，解决特困户的集中居住问题。

农村集中居住，要强化一般村庄的管控。一般村指未列入近期发展计划或因纳入城镇规划建设用地范围以及生态环境保护、居住安全、区域基础设施建设等因素需要实施规划控制的村庄。禁止一般村房屋的新建、翻扩建，禁止宅基地及房屋转让，依靠规划"堵"，让一般村"自生自灭"，实现一般村有条件的农户全部集中居住。

三、聚焦城市化，集中居住多元化

农村改革以来一大批农民靠勤劳致富，先富起来，农村的承包地、宅基地及房屋已经不是他们主要的经济来源和生活保障，鼓励他们在城市、中心镇和发展村庄合理选择居住。从城市化角度，深化住房制度改革，通过多种途径，让农村转移人口就地城市化，也是农村集中居住的重要选择。

1.鼓励企业与职工产权共有，职工分次置换产权。有条件的企业，可以对优秀职工、技术骨干实行产权共有，职工买房不足部分由企业垫资，职工分次逐步还款，解决融资难、成本高的问题。

2.扩大公积金缴存范围，个体工商户、企业职工和机关、事业单位人员一样缴存公积金，与养老保险一样纳入统筹，降低城市的安居成本。

3.提高农村宅基地有偿退出的补助标准，让更多的农户放弃农村安置，推动城市化进程。

四、整合资源，解决乡村集中居住的资金问题

乡村集中居住首要问题是钱从哪里来？打造集中居住环境和提高居住质量取决有多少钱？

解决钱的问题，首先是整合现有财政资金。淮安多规合一、土地使用制度、新型城镇化配套改革等列入国家和省试点，将为破解体制机制障碍提供政策支持。国家对"三农"投入持续增长；国家机关机构改革和职能优化，同时提出优化财政供给结构，推进行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合，增加地方自主统筹空间，加快建立涉农资金统筹整合长效机制。有利于形成财政资金多个龙头进水、一个池子蓄水、一个龙头放水，围绕乡村集中居住搞投入。这些政策叠加，能够有力推进农村集中居住。

其次是积极主动对接国家乡村振兴战略，放大政策优势。党的十九大提出坚持农业农村优先发展，成为全党的共同意志，共同行为，要在要素配置上优先满足、在资金投入上优先保障、公共服务上优先安排，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。将有更多新政策、新举措，为乡村振兴提供支撑和保障。

再次是依靠市场的力量。2018中央一号文件提出：明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，强化金融服务方式创新，加大对乡村振兴长期信贷支撑。应抢抓机遇，鼓励国有企业参与"三农"发展，推进城镇化、农业农村现代化。鼓励市、县（区）土地储备中心建立融资平台，以省国土部门认可的新增建设用地指标抵押融资，参与乡村集中居住和土地整理。

鼓励新增建设用地指标在市外竞价转让，提高收益。参照竞价标准，提高新增建设用地市内转让价格，出让收益更多的用于乡村集中居住的补助和配套，这也是市、县（区）政府落实农业农村优先发展政策的最直接体现。

五、不辱使命，建设幸福美丽新家园

集中居住改善居住环境，提高居住质量，是得民心的好事，好事要办好需要政府主导、行政推动，考验各级干部的政策水平、为民情怀和务实作风。

集中居住体现民本思想要带着感情去做。集中居住体现了以人为本，推进以人为核心的城镇化；体现了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享；体现了人民幸福是发展的目的和归宿。把好事做好要集中多数人意见，善于做少数人工作，把群众利益放在首位，调动群众的积极性、主动性、创造性。

新时代要有新作为，落实集中居住要带着责任去做。集中居住将是新时代农村面貌变化最大、发展最快的时期，把什么样的乡村带进现代化的2050年，做出无愧于时代、无愧于子孙的贡献是当代人的责任，要有使命感、责任感。

推进集中居住面临各种困难和问题，要有担当精神。土地承包责任制是小岗村18户农民带头干出来的，农村改革的经验都来自于基层首创，集中居住遇到的问题还需要在实践中探索，要敢想敢试敢于担当，勇于在解放思想中探索新路径、创造新经验。

（作者系淮安市政协文史委副主任）